重磅|《外交政策》——大脱钩(上)

随着世界各地新冠肺炎疫情的反弹,人们开始意识到,疫情在加速而不是结束。疫情也加速了正在发生的中美脱钩。历史上的经济撕裂带来了两次世界大战和大萧条。这次会出现什么变化?世界会重蹈覆辙?著名国际时事杂志《外交政策》就此采访了多名高官,包括澳大利亚前总理陆克文、美国副国务卿基思·克拉赫、美国前贸易代表罗伯特·佐利克、美国参议员乔希·霍利以及多名经济学家、学者。

(关于中美脱钩最值得推荐的深度文章之一。译文超过9000字,分上下两篇刊出)

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作者|凯斯·约翰逊、罗比·格拉默

原题The Great Decoupling

来源|《外交政策》(2020年5月14日)

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大脱钩可能是历史性的断裂

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一名美国驻亚洲经济强国的大使在给国务卿的电报中直言不讳地表示,不要围堵日本,给他们一些经济空间,否则他们会被迫用武力建立自己的经济帝国。但是华盛顿处在经济民族主义者的控制之下,忙于应对历史性的经济衰退。白宫对约瑟夫·格鲁大使1935年从东京发出的请求充耳不闻。

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几年内,美国加大了对日本的经济压力,最终升级为贸易和石油禁运。在格鲁发出电报六年后,美日全面战争爆发。

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今天,美国的决策者们陷入与另一个亚洲重量级国家在经济和地缘政治上的对抗。与20世纪30年代一样,经济脱钩的论调甚嚣尘上。

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对于特朗普政府中较为强硬的成员来说,切断40年来与中国日益紧密的经济关系,减少美国对中国工厂、企业和投资的依赖,一直是这场无休止贸易战的最终结局——甚至在新冠肺炎病毒大流行之前,华盛顿就已想从许多人视为危险的经济熊抱(bear hug)中解脱出来。现在,议员和政府官员正在酝酿一系列措施让世界上两个最大的经济体脱钩:禁止各种敏感产品出口,对中国商品征收额外关税,强制美国公司改制,甚至完全退出世界贸易组织——它被视为加速了所谓的中国经济帝国主义的发展。

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不仅中美经济关系岌岌可危。欧洲也越来越多地谈到要调整近几十年来与北京建立的深厚贸易、投资关系(甚至在英国脱欧之际,欧洲也在削弱与中国的贸易关系)。其他国家也在拉起吊桥——他们都担心今天史无前例的经济一体化走得太远,带来更多的痛苦,而收益渐少。

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大脱钩的威胁是一个潜在的历史性断裂,或许只有1914年第一次全球化浪潮的突然消退能相提并论,当时英国、德国以及后来的美国等关联的经济体陷入自我毁灭和经济民族主义的狂澜中,这种状态持续了30年。不过这一次,脱钩的驱动力不是战争,而是和平时期的民粹主义冲动,全球新冠病毒大流行更加剧了这种冲动,它动摇了几十年来人们对国际供应链和全球经济的信心。

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“至少是冷战1.5”

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唯一真正的问题是在多大程度上脱钩。在与中国关系日益紧张的情况下,美国总统唐纳德·特朗普周四(5月13日)在接受福克斯新闻采访时发出迄今为止最尖锐的威胁之一。他说:”我们可能会切断整个关系。”这种前景虽然不太可能,甚至实际上不可能发生,但会给全球经济造成历史性冲击。

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毫无疑问,大多数专家和官员都认为,新冠疫情加剧了华盛顿和北京之间的贸易紧张关系,迫使一些跨国公司改变商业模式,调整供应链,使其更靠近美国。在华盛顿纷争的政治光谱中,共和党人和民主党人都同意美国应在某种程度上改变与中国的商业关系。但如果疫情很快消退,特别是如果特朗普及其保护主义性质的 “美国优先 “议程在11月大选中被抛弃,那么与中国脱钩的呼声可能会减弱,因为政治家们知道要让世界上最大的两个经济体脱钩有多复杂。华盛顿必须面对的问题之一是,中国是美国第二大债权国,持有超过1万亿美元的美国债务。

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无论哪种情况,世界经济即将重构——从商业模式的破坏到整个行业的重构,将产生难以估量的影响。但它也可能带来不可预见的地缘政治后果,尤其是对中国而言,40年来中国与西方的贸易、投资关系不断加深,在全球经济体系的支持下,中国从小鱼成长为鲸鱼。如果这一切被撕裂,会发生什么?

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“从趋势上看,有足够的证据表明,我们正在进入一个新的时期,它颠覆了自上世纪70年代末Deng重回领导岗位并在随后40年中重启中国经济以来关于美中关系的广泛假设,”澳大利亚前总理、著名中国问题学者陆克文告诉《外交政策》。

他担心,(其后果)如果不是第一次冷战的直接重演——在全球范围内出现更大的核武库和代理人战争,至少是冷战1.5。”现在正处于那种拐点,”他说。

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这可能意味着竞争性集团的重新出现,就像冷战期间一样。中国已经在开辟自己的经济地盘,其雄心勃勃的 “一带一路 “倡议旨在将亚洲、非洲和欧洲部分地区的经济体与北京连结起来。中美两国正按部就班地各自研发竞争性技术,以推动下一次经济大变革,尤其是在手机领域。

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特朗普政府官员近来谈到将推出由志同道合的国家、组织和企业组成的”经济繁荣网络 “(Economic Prosperity Network)。其目的部分是为了说服美国企业从中国脱身,转而与网络成员合作,以减少美国对北京的经济依赖——这被视为重大的国家安全漏洞。例如,如果一家美国制造企业不能将工作岗位从中国转移回美国,它至少可以将这些工作岗位转移到另一个对美国更友好的国家,比如越南或印度。

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“保障美国的资产是核心支柱之一,供应链是其中的重要组成部分,”负责经济增长、能源和环境的美国副国务卿基思·克拉赫告诉《外交政策》,”供应链超级复杂。有时它们会向下延伸10层、20层,我认为了解那些关键领域在哪里,关键瓶颈在哪里至关重要,”他说。

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北京试图稳定经济关系

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北京会如何应对?来自新美国安全中心的阿什利·冯(Ashley Feng)指出,在某些方面,中国十多年来一直在准备自己的脱钩,它发起了一场运动,在国内开发更多先进技术,减少对美国和其他西方供应商的依赖。许多中国企业已经被证明能在与美国脱钩的情况下生存——例如,华为曾经依赖美国企业为其智能手机提供许多组件,但现在却能自给。不过,中国要想增强自身的创新能力,成为先进技术的领军者,有赖于与世界各地的企业和研究人员的便捷联系,中国不希望看到这些联系被完全切断。同时,由于今年经济已经受到疫情的冲击,中国很可能会尽其所能缓解与美国的经济紧张关系,比如试图通过遵守1月份达成的阶段性贸易协议目标来安抚特朗普。

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“经济已经被新冠疫情危机严重破坏,在此之前,贸易战也在一定程度上破坏了经济。”陆克文说,”所以,我认为北京目前倾向于重新稳定这种经济关系,因为中国仍然没有强大到可以独行其是。”

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脱钩,指的是人为切断并最终在其他地方重新建立庞大的供应链——过去几十年来,它定义了全球化,尤其是美中关系。具有讽刺意味的是,这个概念的现代版本可以追溯到20世纪90年代的中国决策者,他们自己也担心过度依赖美国资金和美国高端技术。

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长期以来特朗普一直认为,中国以牺牲美国工人的利益为代价,剥削美国经济,以实现自身的富足——有一些经济数据证明了这一点。因此,自上任以来,特朗普一直试图在经济上与中国部分脱钩,先是通过提高关税减少美国进口,并对中国在关键行业的投资进行更严格的筛选。

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最近,政府扩大了向中国出口潜在敏感技术的控制,本周又禁止一家联邦退休基金投资中国股票。政府官员甚至短暂地考虑过要对中国持有的政府债务违约。这些天来,无论是在半导体、稀土元素,还是应对新冠病毒大流行所需的药品和个人防护设备方面,撕裂和重建供应链的努力正在获得动力。

“疫情暴露了我们对中国生产以及一般海外生产的巨大依赖,特别是在关键领域对中国制造和中国供应链的依赖,”密苏里州共和党参议员乔希·霍利说,他正在领导美国供应链回流和退出WTO的立法工作。”我希望看到尽可能多的生产被带回美国。”

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美国在世界各地的其他盟友也在效仿。澳大利亚对来自中国的贸易威胁耿耿于怀,也在寻求使自己的出口市场和供应链远离中国、实现多元化。欧洲人对与北京日益密切的贸易和投资关系保持戒心。近年来,一些欧洲政策制定者被中国积极收购从港口到电网等关键基础设施的浪潮吓到了,他们担心这可能会让北京对他们的国家产生过度的影响力。中国外交官对包括荷兰在内的一些西方国家采取了咄咄逼人的姿态,随着中欧关系在疫情中恶化,中国外交官含糊地表示要进行制裁或采取其他形式的胁迫。

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“许多国家正在醒悟过来,他们不喜欢这种气势汹汹的策略。这对中国声誉的损害是无法弥补的。”美国国务院的克拉赫说。

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德国一家大型媒体公司阿克塞尔·施普林格的首席执行官最近提出,欧洲应该明确立场,跟随美国的步伐,削弱与中国的经济关系。马蒂亚斯·多普夫纳写道:”如果我们不设法坚持自己的立场,那么欧洲可能会遭受与非洲类似的命运,逐渐走向成为China殖民地的道路”。

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这种趋势也超越了政治,意味着脱钩与特朗普政府的任期无关。他的民主党总统竞选对手拜登是贸易和外交政策的中间派。但他越来越受到进步民粹主义者的压力,包括参议员桑德斯的支持者,要求他的贸易和经济政策进一步向左转。拜登本周宣布由他的高级助手和桑德斯的支持者组成联合 “团结 “工作队,制定统一的民主党纲领。桑德斯呼吁与中国重新谈判旨在将制造业就业岗位带回美国的贸易协议,并将中国列为货币操纵国。与此同时,共和党人也在敲打这位前副总统,认为他对中国态度软弱,为有争议的选举周期打下基础。在这个周期中,中国和冠状病毒大流行将成为核心议题。

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让中国加入WTO是一场错误?

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在很大程度上,目前的脱钩是二十年来中国经济实力稳步增长的结果,包括特朗普在内的许多人,认为中国要为西方制造业等重要产业的空心化负责。批评者说,中国的国有企业通常由政府补贴驱动,并滥用他人的知识产权,自2001年中国加入世贸组织以来,它们与美国以及其他发达经济体的公司进行了不公平的竞争。

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“现状是不可持续的,因为它假定中国最终会改变管理经济的方式,从而使其更符合美国和欧洲的期望,”哈佛大学肯尼迪学院国际经济教授丹尼·罗德里克说。”我认为,这可能是一个彻头彻尾不合理的期望,显然已经被证明是错误的。”

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“美国和欧洲有真正的担忧,”他说,”就像中国想要保护自己的政策空间一样,我们说,我想确保充分保护我的劳动力市场和创新技术,这是完全合理的。”

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虽然很多人指出中国加入世贸组织,是发达国家与北京经济关系中的原罪,但也有人坚持认为,这对美国的利益大致是正面的。

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“许多批评者忽略了一点,中国已经进入了美国市场。美国没有放弃任何东西——中国为加入WTO做了让步。”乔治·W·布什政府的美国贸易代表罗伯特·佐利克说。

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“新的主流观点认为,合作已经失败——这个假设完全错误,”他说,”在防扩散、全球金融危机、环境、安全等很多领域的合作对美国的利益有利。”

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然而,这些论点从来没有动摇过特朗普,他一直没有偏离自己长期以来的直觉,即与中国的自由化贸易最终会伤害美国——这是他在2017年成为总统之前或者在新冠病毒大流行到来之前就已经形成的观点。”如果中国出现问题,也会把我们拖垮,因为我们与中国关系太紧密了,”特朗普在2015年的一次采访中告诉福克斯新闻。”我是那个说最好开始与中国脱钩的人,因为中国有问题。”

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新冠肺炎疫情加速脱钩趋势

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质疑与中国深化经济关系的声音早已甚嚣尘上,新冠肺炎疫情则将这种与北京脱钩的愿望推向了高潮。今年早些时候,当中国这个全球工场陷入停顿时,其在许多全球供应链中的中心位置再次困扰着全球经济,并在整个亚洲、欧洲和北美产生了涟漪效应。

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现任美国贸易代表罗伯特·莱特希泽本周在《纽约时报》上表示,美国工作岗位的离岸外包是一个 “被误导的实验”,疫情暴露了它导致的问题。

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“这场大流行从另一方面为特朗普的贸易政策平反了。它揭示了我们对其他国家作为关键药品、医疗设备和个人防护设备来源的过度依赖,”他写道。

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但疫情影响的不仅仅是医疗用品、汽车制造商、电子制造商和各类工厂,在今年早些时候中国部分地区经济活动中断后,大家都在苦苦挣扎。

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“中国的一个省进入了封锁状态,突然间全世界的工厂都没有供应了,”欧洲复兴开发银行的首席经济学家Beata Javorcik说,”这让人意识到我们对中国的依赖程度,以及我们在全球供应链中建立的冗余度有多低”。

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除此之外,关于新冠肺炎病毒的起源和爆发的持续质疑,只会加深“恐中”者的信念……

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所以,特朗普政府官员正利用这次疫情,加大原有的努力,让世界上最大的两个经济体之间的联系分离。在疫情爆发之前,特朗普政府正在起草首份《经济国家安全战略》,这显示政府在经济和国家安全之间的界限越来越模糊。几位官员说,这场大流行为这项任务增添了新的紧迫性,因为它将美国与其地缘政治对手的相互依赖——从关键基础设施的技术到拯救生命的医疗设备的供应链——都暴露无遗。

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新冠肺炎疫情为从根本上重塑全球经济提供了契机,原因之一是美国和其他地方的大部分经济体在今年上半年已经停滞。这制造了一个难得、痛苦的洗牌机会。

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“当经济活动处于高水平、失业率很低时,如果强行脱钩会很痛苦,”达特茅斯学院的贸易历史和政策专家道格拉斯·欧文说。”但现在一片乱麻,从某种意义上说,拉开距离更容易。这种人为的收缩使一切难以回到从前。”?(未完待续)

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编译|Jenny ??编辑|迦南??(注:标题为编者所加)

重磅|《外交政策》——大脱钩(下)

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